Démarches participatives et Démocratie représentative Henri Franchet
Si les avantages de la participation ne sont plus mis en doute, la participation des citoyens dans le débat public et les prises de décisions pose de nouvelles questions.
Elle n’est pas dans l’air du temps et peut aller jusqu’à présenter un risque pour ses initiateurs ou simplement être freinée tant par les contexte politiques dans lesquels elle évolue, que par les hommes eux mêmes. La France, elle-même, n’en fini pas de questionner voir d’opposer démocratie représentative, délibérative[1] et participative[2].
Ainsi, dans ce contexte, la participation non préparée, peut donner le sentiment de remettre en cause chez les politiques, les chefs d’entreprises, les responsables associatifs, leur légitimité, leur pouvoir décisionnel. Dans tous les cas, elle bouscule les habitudes du citoyen en général et les pratiques professionnelles même dans le cas particulier de la participation des groupes les plus vulnérables.
L’idée de démocratie participative a des antécédents, en particulier dans les thématiques autogestionnaires des années 1960 et 1970. Après une éclipse dans les années 1980 et 1990, la problématique a fait peau neuve sous l’influence du budget participatif de Porto Alegre, au Brésil. Dans cette ville, un dispositif complexe permet aux citoyens qui le souhaitent de participer à la définition du budget communal. Fondée sur un ensemble de règles co-élaborées par l’exécutif municipal et les participants, la procédure a permis une redistribution des ressources en direction des plus pauvres. Les classes populaires ont investi un dispositif qui a par ailleurs favorisé une modernisation de la gestion et a largement sapé les vieux liens clientélistes. Du coup, budget participatif et démocratie participative sont devenus le nouvel étendard d’une partie de la gauche, après l’effondrement du socialisme bureaucratique et alors que les démocraties libérales sont confrontées à une crise de confiance des citoyens à l’égard du système politique. Simultanément, des institutions peu suspectes d’être subversives, comme l’ONU ou la Banque Mondiale, ont repris l’idée dans une logique moins radicale pour lutter contre la corruption, favoriser une meilleure utilisation des fonds publics ou combattre la pauvreté.[3]
L’époque, et le contexte urbain : Participation ou individualisme collectif
« Le système libéral et la mondialisation ont rarement été aussi efficaces dans leur rôle de promotion de l’individualisme et des valeurs du libéralisme. Cela s’accompagne indubitablement d’un déficit des valeurs de solidarité et d’entraide, qu’aggrave la défense de l’argent comme seul vecteur d’élévation dans la hiérarchie sociale. L'époque actuelle serait plutôt à l'anti-participation ou, du moins à une participation individualisée qui n'aurait comme seul objectif que la rentabilité financière.»[4]
Au rythme actuel, 65 % de la population sera urbaine en 2025, et plus de 80 % dans de nombreux pays. Il y a déjà, en l'an 2000, 213 villes de plus d'un million d'habitants, et 23 métropoles de plus de 10 millions d'habitants, et selon l’ONU (FNUAP), la population urbaine pourrait encore doubler d'ici 100 ans.
« Les idéaux de cohésion sociale, les valeurs de participation et d’entraide ont été considérablement mis à mal dans le contexte urbain et post-industriel moderne. La fracture des liens sociaux s’est imposée de manière plus durable, ce qui renforce les sentiments de passivité et de chacun pour soi au détriment de la citoyenneté active… Comment interpréter autrement l’indifférence et l’absence de véritables protestations, face à la montée des exclusions ? (…) Ces ruptures de liens sociaux liées aux périodes de crise et de mutation accentuent l’intolérance aux modes d’expression non légitimés et aux conduites non normalisées."[5]
Le contexte politique
Dans certains contextes politiques, la participation peut apparaître comme une menace. Paulo Freire se trouve au premier rang de ceux qui ont contribué à l’approche Réflexion et Action Participative, avec sa pratique et son expérience de conscientisation en Amérique Latine. Freire[6] pensait que l’on pouvait et devait renforcer les capacités des gens pauvres et exploités à analyser leur propre réalité. Cette approche de l’éducation des adultes, quoiqu’elle paraisse plutôt prosaïque, était assez menaçante pour que les dictateurs du Brésil au pouvoir à l’époque bannissent Freire de son propre pays.[7]
« Durant la Révolution française, d’âpres débats opposaient les démocrates, nostalgiques de l’agora athénienne, et les tenants de la représentation, processus par lequel le peuple délègue sa souveraineté à des représentants. Notre démocratie représentative est le fruit d’un compromis entre ces deux conceptions, a priori opposées. Elle a, tant bien que mal, plutôt correctement fonctionné pendant deux siècles. Aujourd’hui, tout le monde s’accorde à reconnaître que ce modèle est en crise : d’abord, parce que, depuis la révolution individualiste, il devient très difficile de déléguer à quelqu’un d’autre ses opinions et son pouvoir de décision ; ensuite parce que, sociologiquement, l’écart ne cesse de se creuser entre la société politique (les représentants) et la société civile (les représentés).
La démocratie participative se veut une réponse à cette crise. En invitant les citoyens à participer plus directement aux décisions qui les concernent, on tente de combler un peu l’écart qui s’est creusé. L’un des exemples les plus significatifs est le budget participatif inventé au début des années 90 à Porto Alegre et reproduit depuis dans de nombreuses villes brésiliennes. Mais aussi, plus près de nous, les conseils de quartier mis en place par certaines municipalités françaises.
Nombre d’auteurs soulignent aujourd’hui qu’il ne faut pas opposer les vertus de la démocratie directe aux médiations et aux éventuels détournements de la représentation : ce n’est pas en réfutant l’une pour l’autre que l’on redonnera du sens à la politique. Plusieurs logiques sont à l’œuvre et doivent pouvoir coexister dans le registre démocratique. Dans une démocratie digne de ce nom, le pouvoir des représentants est toujours menacé d’être remis en cause par le pouvoir du peuple s’exprimant non pas par la force, mais par la parole, par la possibilité du débat public. L’intérêt de bien distinguer les deux registres que sont la logique participative et celle du débat public est entre autres de montrer que les deux peuvent co-exister et se compléter dans nos démocraties modernes. Si la plupart des analystes s’accordent en effet à penser que le suffrage universel est « une condition nécessaire mais non suffisante de la démocratie », si nombre d’autres estiment que nos démocraties sont en fait des oligarchies et que les dispositifs participatifs sont bienvenus dans ce contexte pour obliger les responsables politiques à se « mettre davantage à l’écoute et au service des citoyens », beaucoup d’auteurs et de militants considèrent désormais qu’il est urgent de faire place à d’autres modes d’agir politique, capables de revitaliser l’ensemble de la dynamique démocratique.
Le problème, c’est que, très vite, des tensions surgissent entre les élus - qui se targuent de leur légitimité - et ces instances de participation - parfois plus dynamiques mais qui "ne représentent qu’elles mêmes". Pour contourner cette difficulté, on a tendance à privilégier une troisième voie : la démocratie délibérative. Il s’agit, cette fois, de mettre l’accent sur les conditions et la qualité du débat, afin de réussir à construire de l’intérêt général. Les conférences de citoyens et autres forums hybrides en offrent un bon exemple : on associe des citoyens - généralement tirés au sort - à la mise en place de politiques économiques ou de grands choix technologiques, en les formant et en les aidant à élaborer un point de vue commun sur le sujet. Très usités dans les pays scandinaves, ces outils tardent cependant à s’imposer en France. »[8]
La planification participative du point de vue de l’autorité publique.
Il existe au moins trois thèses concernant l’interprétation des processus d’institutionnalisation de la participation, thèses qui conviennent également pour les partenariats institutionnalisés, notamment ceux incluant les initiatives de la société civile.
La première thèse, qui manifeste beaucoup de scepticisme, insiste sur « les effets de légitimation des structures de pouvoir asymétrique » et « sur les collusions entre les élites et la cooptation clientéliste qui le traverse, sur les distorsions que provoquent les inégalités sociales jusque dans les démarches participatives ».
La seconde, qui se montre plutôt favorable, met en avant la dynamique positive de la participation « qui ferait émerger de nouveaux besoins, permettrait des transformations sociales positives et favoriserait au bout du compte un meilleur équilibre entre action publique étatique et action citoyenne. »
La troisième, qui se veut intermédiaire aux deux précédentes, insiste sur l’ambivalence des processus qui doivent être pris au sérieux, mais qui donneraient souvent lieu qu’à des « aménagements à la marge » parce qu’évoluant dans des « cadres étriqués de structures politiques et administratives traditionnelles »[9]
Impliquer les citoyens dans un processus de planification participative peut prendre du temps, et donc coûter cher. Les autorités publiques ont souvent le sentiment qu’on leur a donné le mandat de prendre des décisions au nom des citoyens. Selon eux, le fait de créer des possibilités pour le citoyen de s’impliquer, sape ces mandats.[10]
La participation des habitants souffre de symptômes évidents. D’une part, le cadre institutionnel est nettement perfectible : si les lois de décentralisation ont contribué à la formation d’un droit de la participation, leur apport se révèle néanmoins insuffisant. D’autre part, d’une manière générale, la démocratie participative locale apparaît pour le moins négligée par ceux qui devraient en être ses principaux artisans… La participation des habitants doit, dès lors, trouver des palliatifs efficaces. Il convient, tout d’abord, de repenser ses enjeux et ses objectifs : il faut un véritable enjeu au débat et un dispositif crédible qui permette de contribuer à la définition du projet et à la discussion de sa pertinence ; il est également nécessaire que les objectifs de la participation soient mieux définis, ceux-ci devant avoir pour objet de révéler et de régler les conflits susceptibles d’émerger à l’occasion dudit projet. Ensuite, les modalités de la participation doivent être redéfinies : à ce titre, il convient d’envisager la mise en place de formules alternatives de participation, dépassant le cadre institutionnel existant car s’appuyant sur des logiques différentes (ex : groupes de « théâtre forum » ou les groupes de « qualification mutuelle »), mais aussi de sortir de la vision capacitaire de la citoyenneté et être attentif aux attachements (à des lieux, des espaces et/ou des groupes) comme ressources de citoyenneté.[11]
Cette forme de gestion est appelée « démocratie participative », distincte de la « démocratie représentative » du fait que l’on élargit les bases de discussion dans la prise de décision, au travers d'une consultation à la société organisée en conseils et/ou entités de représentation populaire. Mais ladite « démocratie participative » a aussi ses limites, car, si, d’une part, les personnes ne sont pas toujours disposées à participer, cela implique par ailleurs, l'existence d'un état qui, en plus de reconnaître le droit de ses citoyens, partage avec eux le pouvoir d'établir des critères pour l'établissement de politiques publiques.[12]
« Dans les projets participatifs, l'appropriation des innovations par les groupes les plus vulnérables constitue le maillon le plus faible de ces nouvelles stratégies car le plus propice aux manipulations et aux malentendus.
Les situations de projets participatifs orientés vers les groupes les plus vulnérables cumulent a priori les sources d'incertitudes quant à leurs effets réels :
Même dans un projet participatif, les innovations proposées ne touchent pas nécessairement l'ensemble de la population-cible, mais des groupes locaux qui sont en mesure de s'approprier le projet sur la base des dynamiques sociales préexistantes ;
Le caractère durable d'un projet ciblé sur les populations les plus pauvres et les plus vulnérables est encore moins garanti que dans le cas de projets classiques visant les producteurs "progressistes";
Enfin, une forte participation des acteurs locaux aux différentes phases des projets peut être contradictoire avec la prise en compte privilégiée de la situation des groupes les plus vulnérables, car elle peut renforcer les dynamiques sociales dominantes et préexistantes ou créer de nouvelles inégalités. Dans ce cas, l'approche participative peut induire directement ou indirectement une exclusion forte des groupes d'acteurs les plus vulnérables des projets conçus pour eux et renforcer à terme leur sentiment d'échec et leur découragement…
En ce sens, tout projet, qu'il soit ou non participatif, déclenche une participation cachée des populations, différente de celle qui est autoritairement assignée (dans le cas des projets non participatifs) ou suscitée (dans celui des projets participatifs) par le projet. Parce que les projets participatifs ambitionnent, d'une part, de dépasser les schémas simplistes de l'approche classique et, d'autre part, de déplacer l'équilibre des rapports de forces inégalitaires, la prise en compte de la "participation cachée" est particulièrement importante. Cette prise en compte est indispensable pour clarifier le concept de Participation. »[13]
Les innovations proposées ou soutenues par les stratégies participatives orientées sur les groupes vulnérables sont soumises concrètement à une série de filtres imposée par l'économie politique de la pauvreté et de l'exclusion. Ce filtrage social et politique provient des structures clientélistes aux niveaux national et régional. Il conditionne la durabilité institutionnelle des projets autant que les critères technico-économiques ou que le caractère local et décentralisé des projets.
« Les partis jouent moins qu’autrefois leur rôle de médiation entre le système politique et la société civile, un gouffre s’est ouvert que l’institutionnalisation de la participation semble pouvoir combler en partie. Enfin, la conscience se fait jour que la politique n’est pas forcément un jeu à somme nulle, où les élus devraient par force perdre du pouvoir s’ils étaient amenés à le partager : si la politique dans son ensemble regagnait en crédibilité, tout le monde n’aurait-il pas à y gagner ?...
Bien sûr, la démocratie participative n’est pas une recette miracle et les expériences engagées sont confrontées à une série de défis :
Comment assurer une participation quantitativement significative et socialement représentative de l’ensemble des citoyens ?
Comment surmonter les problèmes d’échelle et faire du local ou du sectoriel un tremplin plutôt qu’un piège en évitant les corporatismes et l’esprit de clocher ?
Comment intégrer les savoirs citoyens à la modernisation de l’Etat, afin que les services publics sont réellement au service du public ?
Comment permettre une délibération de qualité ?
Comment la démocratie participative peut-elle aboutir à plus de justice sociale ?
Ces questions difficiles ont abouti à un foisonnement d’innovations pratiques et conceptuelles, dans un mouvement qui ne fait que commencer à s’engager.
La politique est en train de basculer d’un terrain vers un autre, marqué par la relativisation du rôle des appareils partidaires. La démocratie participative ne constitue qu’un pôle dans cette évolution. D’autres tendances jouent sur des crispations autoritaires et sur des mécanismes charismatiques. Elles se manifestent dans le règne des sondages et d’une politique spectacle où l’argumentation est réduite à sa plus simple expression.
La démocratie participative ne constitue-t-elle pas un contrepoids à cette « démocratie d’opinion » :
Lorsqu’elle s’incarne dans des procédures qui favorisent une délibération de qualité,
lorsqu’elle combine différents types de légitimité plutôt que de les opposer
lorsqu’elle permet au processus de décision politique d’incorporer les énergies venues des mouvements sociaux en préservant leur autonomie.
Elle doit certes affronter de sérieux défis et génère des problèmes nouveaux, mais l’enjeu n’en vaut-il pas la chandelle ? Des budgets participatifs aux jurys citoyens, n’est-il pas urgent de multiplier les expérimentations ? [14]
Les dynamiques préexistantes
Par définition, la démocratie participative s’enracine dans le quotidien et dans l’action. Le lien social et les valeurs démocratiques s’éprouvent dans l’action en faveur de l’éducation mutuelle, de la santé, du bien-être, de la prévention des risques, de la protection de l’environnement, de la lutte contre les violences, etc. [15]
Mais la question des échelles reste posée. Ansi, par exemple, « les dispositifs d’urbanisme participatif se confrontent souvent à cette question, les élus locaux acceptant de déléguer une partie de leur pouvoir lors des aménagements de quartier, mais s’y refusant à propos des projets de plus grande ampleur. Est-on condamné à osciller entre une conception forte de la démocratie participative, mais se limitant à de petites échelles, et une démocratie consultative pouvant inclure des projets à grande échelle ? »[16]
De plus, « au niveau local les dynamiques préexistantes au projet ne disparaissent pas bien au contraire, du seul fait d'une approche participative.
Sans tomber dans une idéalisation des mécanismes de régulation des inégalités internes aux communautés une prise en compte de ces mécanismes montre que l'appui des projets participatifs aux catégories vulnérables entraîne pour les bénéficiaires des "coûts de dérégulation". Se soustraire à des relations de dépendance ou de clientèle implique presque toujours un coût social immédiat et des conflits de loyauté, risque quelquefois de provoquer un effet de stigmatisation et peut s'avérer contradictoire avec des stratégies d'émancipation en cours...
On ne doit pas sous-estimer le changement introduit par la participation (en particulier des plus pauvres) dans le champ du pouvoir local, surtout s’ils ont accès à des ressources propres et si le projet permet d'ouvrir de nouveaux espaces publics…
Le problème n'est donc pas tant que la promotion de la participation des groupes vulnérables entraîne des conflits et des manœuvres de récupération: cela est inévitable. La question principale est celle du dosage des effets des interventions participatives
Reconnaître les effets intrinsèquement politiques et conflictuels de tout projet, qui jouent en faveur des groupes d'acteurs dominants, ne doit pas conduire à sous-estimer le changement introduit par la participation (en particulier des plus pauvres) dans le champ du pouvoir local; cela ne doit pas conduire, par ailleurs, à surestimer la complexité et à se condamner à l'inaction. » [17]
Initiés dans l’enthousiasme, les dynamiques participatives, prennent du temps Elles nécessitent des ressources humaines et des moyens financiers souvent négligés. Dés lors, elles peuvent provoquer de la désillusion voir de la démobilisation. Aussi, des activités à mise en œuvre rapide et à effets immédiats doivent être mise en œuvre dans les trois premiers mois qui suivent le démarrage d’un processus participatif.[18]
[1] Démocratie délibérative : Capacité d’influencer les décisions d’intérêt général Processus de discussion publique ouverte à la participation citoyenne, assurer l’expression de la diversité des points de vue dans l’espace public. Espace public de démocratie appelée « semi-directe » Processus permet le débat public selon des règles équitables, transparentes et rigoureuses sur des enjeux collectifs qui feront l’objet de décisions publiques par les élus issus de la démocratie représentative.
[2] Démocratie participative : Il peut s’agir d’une Participation citoyenne exprimée à travers les associations volontaires et les mouvements sociaux, comme émanation du capital social et facteur de cohésion sociale. Ou encore un modèle politique alternatif qui implique un partage du pouvoir de décision entre les élus et les citoyens au sein d’instances formelles de participation. Le Budget participatif de Porte Allegre en représente le cas type qui nécessite une réelle décentralisation de pouvoir et de moyens.
La démocratie participative est une nouvelle forme de démocratie, qui permet aux citoyens une implication dans les différents processus de décisions.
Les citoyens participent activement au débat public et aux différentes décisions concernant la politique locale, régionale, voire nationale. Ils élisent un représentant local à qui ils confient la responsabilité du vote des lois, mais souhaitent conserver un pouvoir de consultation et de participation : c’est un système mixte.
Plusieurs principes caractérisent la démocratie participative :
- Une initiative législative aux citoyens, qui jouit d’un droit de vote étendu par rapport au système de démocratie "classique".
- La participation à des débats libres pour traiter les décisions à une échelle locale.
- L’examen des propositions constructives des citoyens, à travers une organisation du système démocratique et consultatif.
La démocratie participative enrichit le fonctionnement municipal, elle est complémentaire de la démocratie représentative. Elle favorise l’apport citoyen de chacun à la vie de la cité.
Le citoyen n’est plus spectateur de la vie publique, il en devient un acteur : il est une partie prenante de la politique locale, il s’implique dans la vie civile.
La démocratie participative est une demande forte des citoyens qui veulent pouvoir participer à la construction de leur environnement et de la politique de leur ville et de leur pays.
Plusieurs villes en France ont mis en œuvre des actions de démocratie participative.
[3] Yves Sintomer M.H. Bacqué et H. Rey, Gestion de proximité et démocratie participative La Découverte, Paris, 2005
[4] Sacopar, La participation communautaire en santé, 1998
[5] Séguier Dumas, Construire des action collective
[6] Freire Paulo, (1977), La pédagogie des opprimés suivi de Conscientisation et révolution, petite collection Maespéro, Paris.
[7] Evelyne Simondi & Bruno Goloubieff « L’accompagnement en travail social » Groupe de recherche sur les pratiques d'accompagnement, Axe 3 de l'UMR ADEF2005
[8] Philippe Merlant, extrait du livre de Jacques Robin & Laurence Baranski L’urgence de la métamorphose, ILV, 2014
[9] Bacqué Marie-Hélène et Yves Sintomer (dir.), Amélie Flamand et Héloïse Nez (coll). La démocratie participative inachevée : genèse, adaptations et diffusions, Paris/Gap : Adels/Yves Michel 2010
[10] Fred Fisher. Ameliorer les relations entre citoyens et autorités locales par la planification participative.
[11] La participations des habitants Synthèse novembre 2013 http://eclips.hypotheses.org/282
[12] Gestion Publique, Participation Citoyenne et Pouvoir Politique. Silvana Maria Pintaudi Universidade Estadual Paulista – UNESP Campus de Rio Claro, SP, Brasil, 2011
[13] FAO http://www.fao.org/docrep/V9860F/v9860f01.htm#TopOfPage
[14] Sintomer Yves, M.H. Bacqué et H. Rey, Gestion de proximité et démocratie participative La Découverte, Paris, 2005
[15] Sue Roger, Quelle Démocratie voulons-nous ? Pièces pour un débat (en collaboration), Paris, Éditions La Découverte, 2006.
[16] Héloise Nez, « La démmocratie participative en butte à la grande échelle. La participation citoyenne dans l’urbanisme à Paris et à Cordoue, Métropolitques, 9 mai 2011. Url : http://www.metropolitiques.eu/IMG/pdf/MET-Nez-2.pdf
[17] FAO http://www.fao.org/docrep/V9860F/v9860f01.htm#TopOfPage
[18] Franchet Henri, extrait intervention Séminaire « Enjeux et Conseils de Développement » département de géographie Université de Poitiers 15 Mars 2001